藏党办发〔2016〕28号                     

各地、市委，各行署、政府，区党委各部委，自治区各委、办、厅、局，各人民团体：

《关于深入推进农村社区建设试点工作方案》已经自治区党委、政府领导同志同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。

                     中共西藏自治区委员会办公厅

                      西藏自治区人民政府办公厅

                            2016年7月26日

（此件发至地厅级，县委、县政府）    

关于深入推进农村社区建设试点工作方案

为不断加强和创新我区农村基层社会治理，提升农村社区公共服务水平，促进城乡一体化建设，夯实党在农牧区的执政根基，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见〉的通知》（中办发〔2015〕30号）精神，结合我区实际，现就深入推进农村社区建设试点工作提出如下方案。

一、充分认识深入推进农村社区建设试点工作的重要意义

        近年来，我区农村经济社会发展取得了长足进步，农民收入不断增加，农村面貌显著改善。但应当看到，我区农村社会面临许多新情况新问题：农村利益主体日趋多元化，农村居民服务需求更加多样化，但农村社会事业发展和公共服务水平较低，农村社会治理、公共服务功能等还不能适应新形式新任务要求。农村社区是农村社会服务管理的基础单元，加强农村社区建设，是夯实党的执政基础、巩固基层政权的重要举措，是推进国家治理现代化的必然要求，是实现全面建成小康社会的具体措施，有利于增强农村基层社会治理能力，推动农村居民和谐相处，促进政府行政管理、公共服务与村民自治有效衔接。各级党委、政府要从巩固党在农村执政基础的战略高度充分认识推进农村社区试点工作的重要意义，在党和政府的领导下，依靠全体居民，整合各类资源，强化社区自治和服务功能，促进农村经济、政治、文化社会、生态全面协调可持续发展，不断提高农村居民生活质量和文明素养，努力构造新型乡村治理体制机制。

二、 指导思想和总体要求

（一）指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和中央第六次西藏工作座谈会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，特别是“治国必治边、治边先稳藏”的重要战略思想和“加强民族团结、建设美丽西藏”的重要指示，坚持“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，坚持党的治藏方略，坚持依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础的重要原则，按照自治区党委八届七次、八次全委会部署要求，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以全面提高农村居民生活质量和文明素养为根本，完善村民自治与多元主体参与有机结合的农村社区共建共享机制，健全村民自我服务与政府公共服务、社会公益服务有效衔接的农村基层综合服务管理平台，形成乡土文化和现代文明融合发展的文化纽带，构建生态功能与生产生活功能协调发展的人居环境，打造一批管理有序、服务完善、文明详和的新型农村社区，为全面推进农村社区建设、统筹城乡发展探索路径、积累经验。通过整合各类资源、完善农牧区基层基础服务设施、强化农牧区基层社会管理和公共服务功能、深化农牧区民主政治建设，实现政府公共服务的全覆盖，促进城乡经济协调发展，为推进我区农牧区持续稳定、长期稳定、全面稳定打下坚实基础。

（二）基本原则

——坚持以人为本，服务居民。着眼于提高农村居民群众的生活质量和生活水平，充分尊重广大农牧民群众意愿，广泛征求群众意见，从农牧民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，为群众办实事、办好事，满足多层次需求，重点解决贫困人群的生产生活困难，通过农村社区建设试点工作，让农牧民群众普遍得到实惠。

——坚持党政主导，社会协同。落实党委、政府的组织领导、统筹协调、规划建设、政策引导、资源投入等职责，发挥农村基层党组织领导核心作用和村民自治组织基础作用，调动农村集体经济组织、农牧民经济合作组织、农村群团组织和其他社会组织的积极性、主动性、创造性。

——坚持因地制宜，分类施策。各市（地）要加强农村社区建设与新型城镇化建设的配套衔接，统筹考虑当地农村经济社会发展条件、人口、自然地理、历史文化传统等因素，坚持因地制宜，因村制宜，分类指导，不搞一刀切，不打乱现有村民委员会建制，不盲目铺新的摊子，不搞重复建设，不搞低水平建设，不增加农村居民负担，科学谋划、合理确定农村社区建设试点规模及定位，既注意以城带乡、以乡促城，又要体现农村特点，保留乡村风貌，量力而行，分步实施。

——坚持资源整合，共建共享。统筹整合组织、发展改革、教育、科技、民政、财政、国土资源、交通运输、环境保护、住房城乡建设、扶贫、农牧、林业、文化、卫生计生、残联等涉农部门管理的，与农村基层政权和新农村基础设施建设相关联的资金，统一管理、捆绑使用，提高资金使用效率，避免重复建设，为开展好农村社区建设试点工作创造必要条件。

——坚持突出重点，解决问题。农村社区建设试点要重点解决发展稳定任务较重、矛盾问题较多农村社区建设难点问题，解决农村社区活动场所不能满足当前需要的问题，探索为农牧民提供一站式服务的便利途径、办法和方式。

（三）总体目标

——搭建一个平台。以村民委员会为依托，建立管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和的农村社区机构，推进村级组织活动场所标准化建设，建立与当地经济社会发展水平相协调，以综合服务设施为主体、专项服务设施为配套、服务网点为补充、室内外设施相结合的农村社区服务设施网络。

——建立一个机制。建立村党组织领导下的充满活力的村民自治机制，充分发挥村党组织领导核心作用，在村民会议或村民代表会议和村务监督委员会的监督下，由村民委员会具体开展管理和服务工作，完善农村社区群众民主自治机制，提高农村社区居民自我约束、自我服务、自我管理的法治化、规范化水平。

——健全四个体系。一是建立健全组织体系。建立健全社区党组织、社区村民委员会、村务监督委员会、民主议事会、各类群众性经济组织、社区社会组织及社工人才队伍组织。二是健全服务体系。健全农村社区社会服务体系，提升农村社区基本公共服务。以服务居民为宗旨、社区减负增效为目标，开展行政性服务；以农村特殊困难群体为重点，积极开展农村社区“三留守”人员、养老、助残、扶贫帮困等社会福利性服务及社会救助服务；以帮助农村群众脱贫致富、增加农牧民收入为目的，开展农村经济社会发展服务；以提高农村社区治理法治化水平、建设平安社区为目的，健全群众治安防范和民事调解体系，开展经常性法制教育服务；以农村居民需求为导向，开展丰富多彩的社区公益性服务。三是健全文化体系。加强农村社区文化设施，城乡社区综合性文化服务中心、宣传橱窗及文体广场、阅报栏，设立农村社区公共文化服务岗位建设，组建农村社区文艺队，采取“一室多用”，广泛开展具有浓郁乡土气息的农村社区文化体育活动，开展农村社区思想道德和科学文化素质教育提升工程，倡导崇尚科学、尊老爱幼、邻里和谐、勤劳致富、扶贫济困的社会新风尚，深入开展移风易俗活动，破除农村各种陋习和不文明行为，不断提高农村社区文明程度。四是健全帮困体系。建立1＋1＋1（一个困难老人〈家庭、残疾人〉、一个好邻居、一个志愿者）三位一体的社区结对帮扶（上门问候、送医送药、救急帮困、亲情陪护）和生产生活帮扶体系，形成农村邻里相亲、守望相助，多方位互帮互助，和谐稳定的社区文明氛围。

三、 试点范围

    按照县(区)申报、市(地)审核同意的原则，在不同市(地)、不同经济发展水平的县（区），选择人口较多，经济条件较好，现有农牧区社区基础设施完备，交通便利，人口集中，信息畅通，村民自治活动开展较好，有发展潜力、辐射能力强的村民委员会作为农村社区建设试点工作对象。

重点在拉萨、日喀则、昌都、林芝4个市的市辖区推行农村社区建设试点工作。其中，拉萨市城关区11个村民委员会，日喀则市桑珠孜区、昌都市卡若区的20%和林芝市巴宜区30％的村民委员会列入试点对象。其他市（地）的每个县确定1一2个试点村，各市（地）试点名单报自治区民政厅备案。

四、              工作任务

   我区农村社区建设试点要结合民政部《关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》（民发〔2009〕165号）精神，以建设和谐社区为目标，以完善村民自治为出发点，以健全农村社区管理和服务体制为着力点，建设管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和的新型农村社区。

（一）健全党组织领导下的农村社区治理机制。开展农村社区建设，要坚持村党组织领导、村民委员会牵头，村民自治为根本途径和有效手段，发动农村居民广泛参与，同时，不改变原有村级组织架构和村民自治机制，不增加农村基层管理层级。推进服务型基层党组织建设，加强对乡镇干部、村“两委”成员和农村社区工作者的培训，提升推动农村社区发展和服务农村居民的能力。健全完善农村基层党组织引领农村社区建设领导机制和工作机制，以基层党组织建设带动村民自治、群众组织、经济社会服务组织和社会工作队伍的建设。强化人才支撑，选优配强村“两委”班子，特别是选好用好管好村党组织带头人。及时吸纳农村优秀分子入党，加大发展农村青年党员工作力度。认真贯彻落实《西藏自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》（以下简称《实施办法》），加强村民委员会和村务监督委员会建设，完善农村社区建设重大问题的民主决策、民主管理、民主监督制度。依托村民会议或村民代表大会等载体，广泛开展形式多样的农村社区协商，探索村民议事会、村民决策听证会等协商形式，探索村民小组、“双联户”单元协商和管理的有效方式，凝聚各类社会力量参与农村社区治理，逐步实现基层协商程序化、规范化、制度化。

（二）依法确定乡镇村权责边界。依照《实施办法》相关规定，依法明确乡镇政府、街道办事处与村民委员会的权责边界，促进基层政府治理与村民自治有效衔接，良性互动，积极探索和完善“政社互动”的有效运作机制，实现农村社区自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。

进一步明确社区村委会权责范围，积极转变基层政府职能，科学确定基层政府与村民委员会在农村社区公共事务和公益事业上的权责关系。基层群众自治组织要履行法律规定的职责和依法协助政府完成相关工作。基层政府、各级党政部门、群团组织和有关单位不得随意对社区摊派任务。同时要清理社区组织机构、活动阵地和工作任务、规范社区挂牌、精简社区台账、压缩创建达标评比项目，切实减轻农村社区的行政负担。要切实落实“权随责走、费随事转”，依法应由社区协助的事项，有关部门或乡镇（街道）应当为社区提供必要的工作经费和工作条件。

以农村社区建设试点为契机，适应全面依法治国战略方针的要求，加快农村民主法治建设步伐，进一步深化村民自治建设。严格依照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《实施办法》和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发〔2004〕17号）、《西藏自治区村务公开民主管理实施办法》要求，依法依章办事，引导村民树立正确的权利和义务观念，确保广大农牧民群众有序参与村务管理，在参与中提高民主自治能力。

努力为农村社区建设试点创造必要条件。各级党委、政府要切实加强对农村社区建设的领导和指导，乡镇党委、政府对农村社区建设负有直接责任，要为农村社区建设创造宽松的环境，加强农村基层党组织建设，为农村社区建设奠定坚实的基础，支持村委会依法履行职权，支持村民依法开展自治活动，帮助和指导抓好规章制度的建设和落实。

（三）畅通多元主体参与农村社区建设渠道。健全和完善县级以上机关党员、干部到农村社区挂职任职、驻村包户、党代表、人大代表、政协委员和干部结对认亲交朋友等制度，搭建社区志愿者、服务对象和服务项目对接平台，培养发展农村社区志愿互助服务。根据农村社区发展特点和居民需求，广泛动员党政机关、团体、部队、企事业单位、各类社会组织和居民群众支持、参与农村社区建设，开展丰富多彩的社区志愿互助活动。鼓励和支持共青团组织、妇女组织以及各类专业化社会服务组织、公益性社会组织、企业和个人发挥各自优势，积极参与农村社会救助、助残、环保、普法宣传、法律援助、文娱活动等志愿服务，推动、发展新型农村合作金融组织、新型农民合作经济组织和社会组织，通过购买服务、直接资助、以奖代补、公益创投等方式，支持、参与社区公共事务和公益事业建设。

（四）强化农村社区法治建设。建立健全农村社区社会治安防控体系和司法行政工作体制机制，严格落实社会稳定风险评估机制，加强警务辅助力量，发挥行政调解、司法调解、人民调解和群防群治队伍作用，加大农村流动人口和重点人员教育管控工作，及时了解掌握和回应不同利益主体的关切和诉求，有效预防和就地化解矛盾纠纷。通过加强农村社区法律宣传、法律援助、法律咨询、代写文书等法律服务，积极开展农村社区青少年禁毒教育、法制教育、平安社区建设和法律进乡村等活动，推动法治工作机制、网络和人员向农村延伸，推进覆盖农村居民的公共法律服务体系建设。加强农村社区普法宣传教育，提高全民法治素质和依法办事能力，引导农村居民依法反映诉求、解决矛盾纠纷。指导完善村民自治章程和村规民约，支持农村居民自我约束和自我管理，提高农村社区治理法治化水平，改善农村社区法治环境，加强和创新农村社区平安建设。

（五）加强农村社区服务设施建设和综合服务功能。通过整合利用村级组织活动场所、文化室、警务室、妇女之家、残疾人社区康复站等场所、设施、资源，推进农村基层综合性公共服务设施建设，逐步构建县（区）、乡镇、村三级联动互补的基本公共服务网络，促进城乡基本公共服务均等化。加强农村社区教育和幼小教育，用好县级职教中心、乡镇远程教育、综合文化站、村级文化服务中心和农村教学点，为农村社区工作人员的文化提升、素质提高、能力升级、普及科技知识和提高农牧民致富本领提供服务。加快完善农牧区基本生产生活基础设施建设，建立健全农村供电、安全饮用水、道路交通安全、消防安全、地名标识、无障碍设施、金融网点、通信网络等公用设施的建设、运行、管护和综合利用机制。加快改水、改厨、改厕、改圈进展，建立农村垃圾收集处理点，改善农村社区卫生条件。推进广播电视户户通工程。着力解决农村基层交通、通讯不便、基础设施落后、环境卫生差等问题。做好农村社区扶贫、社会救助、养老、助残、社会福利等服务。积极引导和帮助规范专业合作社、专业经济协会等农民专业合作组织和外出务工组织等，发展商业网点或社区便民超市，采取政府、企业、个人投入相结合的方法，推进便民超市、行业管理服务进社区，支持城市流通企业经营网络向农村社区延伸，繁荣农村市场，增强农村社区的综合服务功能和整体实力。

（六）营造农村文明新风尚。以培育和践行社会主义核心价值观为根本，发展各具特色的农村社区文化，丰富农村居民文化生活，增强农村居民的归属感和认同感。树立良好家风，弘扬公序良俗，形成健康向上、创新进取的社会主义农村新风尚，在农村社区自治开展评选文明户、守法户、优秀双联户、最美家庭、文明邻里等精神文明创建活动。发现和培养乡土文化能人、民间文化传承人等各类文化人才。广泛开展具有浓郁乡土气息的农村社区文化活动。

（七）推动农村社区信息化建设。根据民政部等5部委《关于推进社区公共服务综合信息平台建设的指导意见》（民发〔2013〕170号）和国家发改委等12部委《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》（发改高技﹝2014﹞46号）精神，采取试点先行，原则上地市层级建设部署，以乡镇为基本单元，统筹整合已建成的农村党员远程教育网，农业信息等资源，充分利用现代化信息技术，建设应用功能集成、界面规范、部署集中的社区公共服务信息系统，为乡镇及农村社区开展服务提供便捷渠道和技术支持。支持依托乡镇社区综合服务设施，建设农村社区公共服务“一站式”服务机构，统一提供农村社区基本公共服务的咨询、办理和反馈服务。

各级民政部门要会同发展改革、公安、工业和信息、财政等部门做好社区公共服务综合信息平台建设的统筹规划、资源整合、设施布局和运行管理等工作；各级工业和信息化部门要指导协调利用各级电子政务公共平台开展社区公共服务应用的顶层设计、平台构建、技术保障和评测评估等工作。注重资源整合，在现有的资源基础上，解决各类基层公共信息服务共建共享难、重复投资、重复建设、信息孤岛的问题。整合不同层级、不同部门、分散孤立、用途单一的各类社区信息资源向农村社区公共服务综合信息平台转移或集成，着力推动社区公共服务综合信息平台向农村社区延伸。

五、 步骤方法 

农村社区建设是一项长期、艰巨、复杂的任务。利用4年左右的时间探索农村社区建设试点工作，2016年为出台政策阶段，2016年至2018年为实施阶段，2019年为总结阶段。各市（地）、县（区）要从实际出发，狠抓基础工作，解决关键问题，不断把农村社区建设引向深入。

（一）建立组织机构（2016年8月）。各级党委和政府要把农村社区建设试点工作纳入重要议事日程，建立农村社区建设统筹协调和绩效评估机制。自治区、各市（地）、县（区）及试点乡镇要逐级成立由民政部门牵头，组织、宣传、财政、发展改革、综治、教育、体育、公安、工业和信息、司法行政、人力资源社会保障、国土资源、交通运输、住房城乡建设、农牧、扶贫、林业、商务、文化、卫生计生、工商、税务、金融、团委妇联、残联等有关部门参加的农村社区建设试点工作领导小组。从相关部门抽调人员，具体负责农村社区建设试点工作。要结合当地实际，制定切实可行的试点工作方案及相关配套政策。

   （二）宣传发动（2016年9月）。各市（地）、县（区）要认真学习、大力宣传中央《指导意见》和自治区《实施方案》精神，把中央和自治区精神运用到农村社区建设的实际中去；要不断创新宣传形式，充分利用讲座、培训班，辅导班、网络、手机信息、新闻媒体和宣传栏等多种宣传方式和平台，向政府部门、农村基层干部群众、社会大众进行宣传，努力使农村社区建设家喻户晓、深入人心。

确定试点对象后，要在各级农村社区建设试点工作领导小组的指导下，通过乡镇党委、政府、驻村工作队、党员干部联系点多种多种渠道，深入各村进一步调查了解试点村的稳定任务、矛盾纠纷、热点难点问题，了解试点村在本乡镇（街道）范围内是否具有一定代表性，了解该村在为农牧民一站式范围的途径、方式方法上存在的问题，了解该村的经济总体情况和村“两委”班子建设情况。

（三）组织实施（2016年10月至2019年8月）。各市（地）要充分利用机关下派干部，驻村工作队，包县、包村、包户的党员领导干部，到社区报到的在职党员，村委会，村民群众等各种力量和组织，采取相应措施，上下协调，左右联动，积极参与、帮助、指导农村社区建设试点工作，建立党组织领导、村委会主办、村民广泛参与、有关部门指导服务、各类社会组织力量支持的运行机制。

  推进农村社区、社会组织、社工队伍“三社联动”机制建设，引导城乡社区服务类社会组织参与农村社区治理与服务，大力培育服务性、公益性、互助性社区社会组织，充分调动社会组织的积极性。根据农村社区发展特点和居民需求，通过直接资助、以奖代补、购买服务、公益创投等方式，支持社区社会组织参与社区公共公共事务和公益事业，鼓励企业完善农村社区商业网点和物流布局，引导经营性服务组织在农村社区开展连锁经营，支持社会力量在农村开展助残、扶贫济困等各类社会事业。同时，加强对社会组织管理、指导和帮助；大力培育青年志愿者组织和妇女组织等、大力开发社会工作专业岗位，完善农村社区志愿服务站点布局，搭建社区志愿者、服务对象和服务项目对接平台，开展丰富多彩的社区志愿互助活动，逐步构建以社区为平台、社会组织为载体、专业社会工作人才队伍为支撑的社区治理和服务模式。

（四）总结经验（2019年9月至2019年12月）。在试点中，各地要对出现的各类情况、问题进行深入研究，发现的问题及时总结纠正，对好的做法、经验要及时总结推广，通过经验的总结、典型的培养，寻找带有规律性的问题，探索解决的办法，取得指导面上工作的主动权。在试点工作取得成功后，要对试点工作成效进行总结评估，总结推广好的经验和做法，积极开展农村社区建设示规范创建活动，树立榜样，发挥引导、带动、辐射作用，循序渐进，稳步扩大试点范围。

    六、工作要求

   （一）加强组织领导。各级党委、政府要切实加强对农村社区建设试点工作的组织领导，建立健全党委领导、政府负责、民政牵头、有关部门协同，农民主体、社会力量参与的农村社区建设试点工作推进机制，形成农村社区建设试点工作整体合力。结合本地实际，将农村社区建设纳入社会主义新农村建设总体规划，切实加强对农村社区建设的规划指导、综合协调和督促检查。明确城乡社区建设领导小组各成员单位职责，各有关部门要各司其职，密切协作，统筹推进，做到有组织、有计划、有措施、有落实。

  （二）完善配套措施保障。各党委、政府要落实组织领导、统筹协调、规划建设、政策引导、资源投入等职责，把农村社区建设试点工作纳入重要议事日程，对农村社区服务设施和服务体系建设、工作经费和人员报酬保障、服务设施用电价格优惠、投融资政策制定完善等重点问题研究制定工作方案，加快出台专项配套政策。农村社区建设要在维护农民土地承包经营权和宅基地用益物权前提下开展，与当地国民经济和社会发展总体规划、土地利用规划、村庄规划和社会主义新农村建设规划等相衔接，与统筹城乡基层党的建设同步考虑。严禁强制推行大拆大建、撤村并居，严禁违反土地利用规划擅自改变农地用途，严禁以“管委会”等机构取代村党组织和村民委员会。

  切实加大对农村社区建设的人力、物力、财力投入。各级财政要按照规定安排好农村社区建设经费，健全村“两委”班子成员、村务监督委员会成员、村民小组长、联户长的基本报酬和生活补助正常增长机制，保障和提高村级组织工作经费，鼓励村辖区内的企业、个人以资金、设备、技术、信息等方式支持农村社区建设工作，积极组织动员社会组织、企事业单位和爱心人士，以个人捐赠、投资、入股等方式办村办经济实体和社区服务项目。发展改革、财政、商务、工业和信息、金融、工商、税务等部门要制定支持农村社区农机、农资、百货和农牧区特色产品产供销流通体系建设相关优惠政策，并落到实处。

（三）强化责任保障。各级党委、政府要将农村社区建设成效列入各级领导班子和领导干部实绩考核的重要内容，建立党委政府目标考核、群众评价和社会评议相结合的农村社区建设绩效评估机制，确保农村社区建设试点工作任务责任到人、落实到位。建立跟踪问责和反映情况机制，对农村社区建设试点工作的每个环节都要加强督促、跟踪落实，不断推动我区农村社区建设事业健康发展。

各市（地）按照本方案，制定具体实施方案。

抄送：西藏军区政治工作部，空军拉萨指挥所。          

中共西藏自治区委员会办公厅秘书一处 2016年7月28印发