谁来监督纪委？
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监督制约纪检监察机关机制的特征与建议[①]
王冠[②] 任建明[③]
（1.中国纪检监察学院，北京100194； 2.北京航空航天大学人文社会科学学院，北京100191）
【摘要】纪检监察机关是党和国家的监督专责机关，在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥重要作用。进入新时代以来，纪检监察体制改革不断深化，明显呈现出权力集中、权限扩大的趋势。由是，“谁来监督纪委”成为一个更加迫切的议题。本文根据习近平总书记“各级纪委要强化自我监督，自觉接受党内和社会监督”的要求，在系统梳理现有监督制约纪检监察机关制度和模式的基础上建立了一个分析框架。监督制约纪检监察机关制度发展呈现间断平衡性特征，十九大时期是制度发展的“关键期”。当前，已经构建起以党内监督为主，多主体各有侧重的制度框架；未来，监督制约具体模式仍需探索并不断充实。
【关键词】监督制约；制度；机制；纪检监察机关；监察权
纪检监察机关是党和国家的监督专责机关，在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥重要作用。进入新时代以来，纪检监察体制改革不断深化，明显呈现出权力集中、权限扩大的趋势。当前，纪检监察机关已经整合成为一个具有极高政治权威的“单头制”反腐败工作领导机构。[④]一方面，改革加强了党对反腐败工作的集中统一领导，强化了纪检监察机关的权威，提升了运作效率。另一方面，权力的过分集中往往易于导致权力滥用。监督权同样存在被滥用和发生腐败的可能。因此，如何对位高权重的纪检监察机关进行监督制约[⑤]，逐渐成为一个更加迫切的议题。
中央对权力制约与相互监督的态度是非常明确的。2016年12月，时任中央纪委书记王岐山首次直面“谁来监督纪委”的问题。他表示，纪委要以身作则，把监督执纪的权力关进制度笼子，对纪委的监督首先在于各级党委。纪委要把自我约束同接受党内监督、民主监督、群众监督和舆论监督结合起来。[[1]]2017年1月，习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上指出：“各级纪委要强化自我监督，自觉接受党内和社会监督，建设一支让党放心、人民信赖的纪检干部队伍，为全党全社会树起严格自律的标杆。” [[2]]习近平总书记的重要讲话为解决“谁来监督纪委”问题指明了方向。由是，“谁来监督纪委”被列入正式议题。此后，一方面学术界开展的相关研究日渐增多；另一方面纪检监察机关积极研究、实施具体接受监督的方式和举措。
对监督者进行监督的议题早已有之，但囿于种种原因实务界对此鲜有置词，学术界亦对此关注不高。新时代以来，随着纪检监察体制改革的不断深化，关于如何有效监督纪检监察机关（权力）的议题逐渐开始发酵，研究开始逐渐增多。早在纪检监察体制改革之初，即有学者前瞻性的提出该议题。郭文亮[[3]]认为，随着党内监督机构地位和作用的提升，更需要加强对其监督；可以适度分离，相对独立、相互制约的权力结构与运行机制。童之伟[[4]]认为，被监察者权利的保障与监察者权力的运用需要达成均衡；现有监督制约其它国家机关依法行权的路径几乎都可用来监督制约监委，但需充实和革新。国家监察体制改革试点开始后[⑥]，关于监督监察权的研究进入到了新阶段。谭世贵[[5]]、高越[[6]]、龚举文[[7]]等认为，国家监察权存在被滥用和发生腐败的可能，须以制约和监督，并提出了党的监督；国家权力机关[[8]]、司法机关制约监督；社会组织和社会舆论、公民监督；监察机关自身监督等多种方式。熊丝语[[9]]、曹亘平[[10]]、刘素梅[[11]]、南杰·隆英强[[12]]、吴国斌[[13]]认为，内外部的多元监督主体应相互配合，构建形成内外结合、衔接顺畅、互相配合的全方位监督制约体系。周智博[[14]]进一步提出了在人大设立专门委员会；监委会内部设立调查委员会；建立监察诉讼制度等较为具体的思路。林晨[[15]]、秦前红[[16]]着重探讨了人大监督监委的方式与途径。雷连莉等[[17]]、伍洪杏等[[18]]探讨了检察监督监委的方式方法。龚保霖[[19]]从人才选拔、培养和考核等视角思量对监委的监督。潘春玲[[20]]重点关注监委自我监督，并提出完善建议。纪检监察机关也就如何加强自我监督表达了明确态度。[[21]]任建明[[22]]指出，鉴于组织监督的局限性，在顶层权力监督方面只能依靠权力制约和民主监督，尤其需要切实强化同级相互监督。由此可见，尽管对于具体的监督方式方法有不同观点，但无论是专家学者还是纪检监察机关都认为，被关进制度的笼子的也应该包括监督者和监督权。这些成果为本研究奠定了坚实基础，提供了重要参考。
尽管现有研究已经清楚阐述了监督监督者的重要意义，并从不同视角提出了一些很有见地的具体建议。但是，对这些监督制度的有效性没有进行过具体的分析；对于制度的发展空间和可能也没有深入探讨。因此，本文在系统梳理现有的监督纪检监察机关制度和模式的基础上，一是根据一般性监督要素结合实际情况，建立了监督有效性的分析框架；二是从制度主义视角，对监督制约纪检监察机关制度和模式的发展空间和可能进行了探讨和展望。
（一）纪检监察体制特征
纪检监察体制通过“政党—国家”复合结构对党和国家的监督权进行整合，产生事实上的权力混同。因此，对于一体两面的纪检监察机关应进行整体观察和分析，不能割裂。
一是纪检监察体制的结构、职能与领导关系。现行的纪检监察体制是在“政党—国家”框架下，以中央纪委为核心建立的具有中国政治特色的监督体制。首先，中央纪律检查委员会由党的全国代表大会产生，中央纪委机关是中央纪律检查委员会的办事机构；纪委系统实行“双重领导”。[⑦]其次，国家监委不设党组，与中央纪委合署办公，一套机构、两个名称，履行纪检、监察两项职能；监委系统实行“垂直领导”。[⑧]由此可见，纪检监察体制是党和国家监督机关一体化的复合体制，纪检监察机关首先是政治机关，本质上就是党的工作机构。
二是纪检监察权的属性与分布。首先，党的纪检权和国家的监察权，都是监督权。其次，深化纪检监察体制改革后，中央重新修订和制定了一系列法律法规，在调整范围上按照“政党—国家”的逻辑对党的纪律检查权和国家的监察权划出了相对明晰的边界，因而呈现出纪法分离的分布状态。第三，从监察法和相关配套规定的文本来看，法律法规对监察机关在监督调查措施的规定和授权上，没有超出行政监察机关和检察院反贪污贿赂部门原来的范围。但权力的集中度提升了——原来由几家分别行使的权力，现在集中到了监察机关一家。当前，在纪检监察合署办公体制下，纪检、监察权能够被一体行使，在内部实现纪法贯通[[23]]，实际上大大强化了纪检监察机关的监督权。
（二）监督制约机制分析框架
我们遵循习近平总书记关于各级纪委加强“自我监督”，自觉接受“党内监督、社会监督”的三项要求；根据党章[⑨]和党内法规[⑩]关于党内监督的有关规定；根据宪法和法律中关于国家机关监督和制约的有关规定[11]；引入监督所需四项条件[22]，建构起一个监督纪检监察机关的“二三四”分析框架：两个维度、三种类型、四项条件（图1）。对纪检监察机关监督的两个维度：纵向监督、横向监督；三种类型：组织监督、权力制约，社会监督；四项条件：能力、信息、资源、问责。该框架是一个开放式的结构，各种类型的监督方式都可以纳入其中，具有良好的兼容性和分析功能。
图1 监督制约机制分析框架
信息 |
能力 |
资源 |
问责 |
纵向监督 |
横向监督 |
组织监督 |
权力制约 |
社会监督
|
1.两个维度
“纵向监督”主要指自上而下的监督，例如党中央对中央纪委国家监委的监督，中央纪委国家监委对本系统内设机构和分支机构的监督等。
“横向监督”主要指法律意义上处于平等政治生态位的主体之间的权力制约，以及体制外的社会监督等。
2.三种类型
“组织监督”或称党内监督。本文重点关注党中央对中央纪委国家监委的监督，中央纪委国家监委系统内部的自我监督。
“权力制约”既是对西方分权制衡( Separation of Power; Check and Balance) 观念的中译，也是中共主流话语自我演化的新词。[[24]当前，在中国国家权力横向配置层面形成了“一会一府一委两院”结构。在这一新的五元结构中[[25]，人民代表大会行使立法权，政府行使行政权，监察委员会行使监察权，法院和检察院共同行使司法权[12]。由是，各国家机关之间构成了新的协调与制约的权力关系。本文重点关注人大常委会、检察院和监委之间的权力制约关系——人大常委会对监委的监督，以及检察院对监委的法律监督。
“社会监督”没有统一的定义，大体是指由党和国家机关以外的社会组织和公民对公权力的监督。该意涵范畴内还包括“民主监督”、“群众监督”、“舆论监督”[13]、“媒体监督”等各有侧重的类型。尽管体制外的社会力量是否能够成为一种相对独立且有效的监督主体，还有待商榷。但从形式上，本文还是设定了两个观察对象：特约监察员监督、媒体监督。
3.四项条件
“能力”是指监督主体或监督者必须要具备相应的监督知识和能力，能达到专业水准为佳。
“信息”是指监督主体或监督者必须要能获取进行监督所需的信息，如达到信息对称是理想状态。规定监督客体或被监督者主动公开信息，是满足信息条件的普遍方式。
“资源”是指应当为监督主体或监督者充分授权，并提供充足的人力和预算等。
“问责”是指监督主体能够对纪检监察机关履行其监督责任实行严格的问责。“问责”是对“Accountability”的中译[14]，其意为“当一个人处于某职位时，公众有权对其进行批评，并要求其对有关事情向公众作出解释”[[26]]。由于中西方政治体制的差异，在中国的政治实践中很难完全套用西方既有的“问责”的理论。因为，“一切政治都具有本土性”[15]，所以中国的“问责”定义需要基于本土政治现实来建构。根据我国现行法律法规以及规范性文件等官方文本，当前中国政治实践中的问责制度大致可以分为三类：行政问责[16]、党内问责[17]、监察问责[18]。总体而言，无论是行政问责、党内问责，还是监察问责，本质上都属于同体问责（内部问责）——即组织凭借自身权力建立的一种内控（监督）机制，其目的是追究责任、规范行为或提高效率等。
尽管我们开可以开列出更多的条件清单，但无论如何以上四个条件对于监督者来说是缺一不可的——如果监督者无法获得被监督者的关键信息，或不具备相关的专业知识和技能，或资源严重缺乏，或无法对其履职情况进行问责，都不可能有效履行监督职责。
本节我们对党和国家已经建立的监督机制进行梳理和分析。一是观察当前已经建立的监督制度和实行的监督举措，二是对监督的有效性进行分析（表1）。
表1 对纪检监察机关监督的分析
维度 | 纵向 | 横向 | |||||
制度 | 党内监督 | 权力制约 | 社会监督 | ||||
监督主体 | 党中央 | 纪委监委内设机构 | 全国人大常委会 | 最高人民检察院 | 特约监察员 | 媒体 | |
条件 | 能力 | ✔ | ✔ | ✔ | ✔ | ⍻ | ⍻ |
信息 | ✔ | ✔ | ⍻ | ⍻ | ⍻ | ⍻ | |
资源 | ✔ | ✔ | ✔ | ✔ | ✘ | ✘ | |
问责 | ✔ | ⍻ | ✘ | ✘ | ✘ | ✘ | |
（一）党中央对中央纪委国家监委的监督
首先，根据党章和《中国共产党中央委员会工作条例》[19]规定，中央纪委受党中央领导，中央纪委国家监委向党中央报告工作、对党中央负责，接受党中央的领导和监督，接受习近平总书记、中央政治局、中央政治局常委会的直接领导和监督。其次，中央纪委国家监委内部的领导关系体现了党中央对纪检监察工作的集中统一领导和监督。首先，党章中并未规定中央纪委书记负责制[20]，中央纪委实行的是集体领导和个人分工相结合的制度[21]——常务委员会集体领导，常务委员会委员各有分工。其次，监察法中明确了党对国家监察工作的领导，但并未规定国家监委主任负责制[[27]]。第三，由于国家监委委员同时也是中央纪委常务委员会委员，因此在分工安排中表现为，“（中央纪委书记）负责中央纪委全面工作；（中央纪委副书记、国家监委主任）协助（中央纪委书记）主持中央纪委日常工作；主持国家监委全面工作；协管...，分管...。（某常委）协调...。（某常委）分管...。（某常委）协助...。”[[28]]需要注意的是，分工意见中的“负责”是指分工负责，而非明确中央纪委书记在合署体制中的绝对领导权。在这种制度安排，一方面保证了纪检监察体制的“权威高效”；另一方面中央纪委书记、国家监委主任形成了一种实质上的相互制约关系，强化了中央政治局的领导权威，体现了党中央对纪检监察工作的“集中统一”领导和监督。
党中央对中央纪委国家监委的监督，具备能力、信息、资源、问责四项条件。根据党章和党内法规相关规定，党的中央委员会及其领导机构作为党的最高领导机关，在能力、信息、资源、问责四个方面具有制度性保障。
（二）纪委监委的自我监督
国家监委成立以来，中央纪委国家监委领导同志多次强调，纪检监察机关要以及依法开展工作，严守权力边界，慎用权力，维护中央威信。纪检监察机关在加强自身监督方面做出很多努力，如建立纪检监察干部监督室，创立特约监察员制度；制定《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》、《监察机关监督执法工作规定》、《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定（试行）》、《关于加强新时代纪检监察干部监督工作的意见》等，以规范执纪执法行为和加强案件监督管理等内控机制。
纪检监察机关在加强自身监督方面也采取了很多举措。一方面，党中央和纪检监察机关通过制定一系列法律法规，构建了监督制约制度的“四梁八柱”；通过开展一系列具体举措，跑通了体制机制的实践模式。一是中央纪委国家监委机关党委设有机关纪委对机关干部监督。二是设立纪检监察干部监督室（2014）加强对本系统干部监督。三是以立法立规加强监督，用制度建设回应“谁来监督纪委”的关切。2019年，中共中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》，将中央纪委的工作规则上升为党中央制定的党内法规。[[29]]2020年，中央纪委国家监委印发《关于加强新时代纪检监察干部监督工作的意见》，是加强纪检监察干部监督工作的基础性、规范性指导文件。[[30]]四是强化案件监督管理室职能，对监督检查、审查调查工作全过程进行监督管理，着力加强纪检监察机关内部监督。五是通过采取组织分设、相互监督等制度设计，优化内部工作流程实现相互制约制度。此处的纪检监察工作流程指，监督检查、审查调查等相关部门为了完成工作目标而开展的一系列逻辑相关行动的集合。中央纪委国家监委机关在内设机构改革中对工作流程进行再造。将以往集中在某一个纪检监察室的工作拆分为监督检查、审查调查两部分。实行前后端各管一段的工作流程，以权力分解进行内部制衡。新的工作流程防止执纪监督部门权力过于集中，有效的降低了工作人员进行机会主义行为的可能，避免了管理失序；同时加强了监督工作，有利于履行好监督第一职责。十九大以来，纪检监察机关坚持刀刃向内，持续强化自我监督，坚决防治“灯下黑”取得明显成效——2019年，全国谈话函询纪检监察干部9800余人，组织处理1.3万人，处分3500余人，移送检察机关150人；[[31]]2020年，全国谈话函询纪检监察干部8781人，组织处理9573人，处分3117人，移送检察机关121人。[[32]]
中央纪委国家监委的自我监督，具备能力、信息、资源、问责四项条件。根据党章和党内法规有关规定，纪委系统实行“双重领导”体制，纪委对下级纪委领导“两为主”[22]，对派驻机构领导“三为主”[23]，理顺了领导关系的同时强化了监督关系。根据宪法和监察法有关规定，监委系统实行垂直领导。在纪检监察合署体制下，中央纪委国家监委可以在本系统内对内设机构和下级机构问责，使得自我监督具有刚性约束力。
（三）人大常委会对监察机关的监督
2018年修改宪法后，国家权力横向配置层面形成了“一会一府一委两院”结构。在五元结构中[25]，人民代表大会行使立法权，政府行使行政权，监察委员会行使监察权，法院和检察院共同行使司法权[24]。在人民代表大会根本政治制度下，国家监委接受全国人民代表大会及其常委会监督，是完善和健全人民当家作主制度体系的应有之义。根据宪法、监察法及实施条例等规定，人大对监委的监督形式包括听取并审议专项工作报告、进行执法检查、就有关事项询问和质询、进行合宪性审查和备案审查等。当前，全国人大已经实行的监督相关举措包括，一是全国人大常委会设立监察和司法委员会[25]以加强对监察工作的监督，具体监督模式尚在探索中。[26]二是根据监察法规定，监察委员会向人大常委会作专项工作报告。[27]2020年8月10日，全国人大常委会听取了国家监委专项工作报告。国家监委会主任杨晓渡向全国人大常委会作了关于开展反腐败国际追逃追赃工作情况的报告[[33]]；2021年4月15日，北京市监委主任陈雍向市人大常委会作专项工作报告。[[34]]
全国人大常委会对监察机关的监督制约，具备能力、资源条件，限制性具备信息条件，不具备问责条件。全国人大常委会作为国家最高权力机关，在能力、资源方面具有制度性保障。信息方面，因为是否采取报告工作的方式，以及采取何种报告工作的方式，应根据不同国家机关的职权性质和具体情况来确定。[[35]]由于纪检监察体制是合署体制，纪检监察机关并非单纯的国家机关，而是党的政治机关，必须自觉把工作置于党中央集中统一领导之下，旗帜鲜明讲政治。[[36]]因此，作为最高国家权力机关的全国人大，不具有监督党的纪检机关和纪律检查权的主体资格。在党治国家体制下，这种方式虽非独有[28]，但在一定程度上是否可能减弱对监察机关和监察权的监督？尽管监委已经开始实行向人大常委会做专项报告制度，但报告内容的选择权在监委，是否可能一定程度上使审议报告的形式大于实质？问责方面，宪法和法律未授予其对监委的问责权。
（四）检察机关对监察机关的监督
检察机关是国家法律监督机关[[37]]，是国家监督体系重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥重要作用。对监委进行法律监督具有充分法理依据，既符合检察机关的宪法定位，也是“尊重和保障人权”的法治精神的具体体现。根据宪法、监察法及实施条例、人民检察院刑事诉讼规则[29]等，检察机关对监察工作的法律监督主要体现在法法衔接环节——行使审查起诉权、调查监督权等[[38]]，并在权力分工、衔接、制衡中实现对监察机关司法监督[[39]]。对此，纪检监察机关表示要进一步完善涉嫌职务犯罪案件的协作机制。加强与司法执法机关的相互配合和相互制约，做好涉嫌职务犯罪案件的移送审查起诉工作，坚决防止设定不切实际的工作目标。积极配合检察机关退回补充调查工作等。[[40]
检察机关对监察机关的监督制约，具备能力、资源条件；限制性具备信息条件；不具备问责条件。作为专门的法律监督机关，检察机关在能力、资源方面具有制度性保障。信息方面，以最高人民检察院为例，第三检察厅（职务犯罪检察厅）主要负责办理国家监委移送的职务犯罪案件，因此在审查逮捕、起诉、出庭支持公诉、抗诉，开展相关审判监督以及相关案件的补充侦查等。但检察机关只能根据宪法和法律授权，在法法衔接环节进行法律监督，对于违纪相关情况无权过问。问责方面，宪法和法律未授予其对监委问责权。
（五）特约监察员对监察机关的监督
特约监察员制度是一项具有多重属性，历久弥新的政治制度。1989年监察部创立了特邀监察员制度，2018年国家监委成立后传承并新建了特约监察员制度，以《国家监察委员会特约监察员工作办法》（下称《工作办法》）回应关于“谁来监督监察机关”的关切，体现了纪检监察机关主动接受外部监督的意愿。2019年1月11日，13位特约监察员列席了十九届中央纪委三次全会[[41]，这是特约监察员制度建立以来的首次，也是中央纪委全会历史上的首次。此举向外界清楚的展示了纪检监察机关主动接受外部监督。[[42]]
特约监察员对国家监委的监督，限制性具备能力、信息条件；不具备资源、问责条件。能力方面，特约监察员中的一部分是资深相关领域学者及专业人士，具有较高的相关素养和能力。信息方面，并非所有特约监察员对监察机关的工作都十分了解。尽管监察机关提升了服务意识，主动创造了一些条件帮助特约监察员履行监督职责。例如，邀请列席中央纪委全会，进行业务培训，邀请调研、座谈、授课等。但这些选择性供给的信息是否有利于监督，还有待商榷。资源方面，特约监察员都是自然人且是兼职，基本上不可能具备丰富的监督资源。问责方面，法律和《工作办法》未授予其对监委的问责权；赋予的建议权和批评权是一种弱约束。
（六）媒体对纪检监察机关的监督
一般意义上，媒体监督或舆论监督属于社会监督范畴。加强媒体舆论对改善党的领导，提升国家治理水平，监督公权力正确使用，促进依法治国等方面，都能发挥积极作用。一方面，媒体是受到高度管控的行业。党管媒体是中国媒体管理的根本特征[[43]]，也决定了媒体并非独立的社会监督力量。换句话说，当代的“媒体监督”本质上是一种党政权力的延伸行为[[44]]。尽管在自媒体时代，社会舆论或个体的力量能够借助新媒体平台和新型传播方式有所扩大，但总体上舆论还是受到高度管控的。另一方面，进入新时代以来，纪检监察传媒强势崛起形成了一报两刊，一网一微一端一号，纸网深融的战略布局。[[45]]因此，对于媒体监督，我们应该将其作为一种组织监督的延伸，或是纪检监察机关自身的一种窗口指导。
媒体对纪检监察机关的监督，限制性具备能力、信息条件；不具备资源、问责条件。能力方面，作为“无冕之王”的媒体进行监督的专业能力毋庸置疑，但受体制机制诸多限制。信息方面，尽管媒体行业在信息收集、加工和传播等方面具有明显的专业性优势，但由于纪检监察系统的相对封闭性和工作内容的高度保密性，使媒体获得进行监督的有效信息并不容易。资源方面，媒体的资源不具备监督资源。问责方面，法律未授予其对监委的问责权。
结构功能主义认为监督制约是组织不可或缺的内控机制。中国的党政体制是典型的“中央集权制”，中央是纵向权力配置中唯一中心。纪检监察制度就是中央为强化权威，贯彻意志，加强集中统一领导的重要制度工具。中央对纪检监察机关的监督制约亦遵循此理。进入新时代以来，纪检监察体制改革不断深化，纪检监察机关的监督对象进一步明晰——实现对公权力监督全覆盖。新的体制机制显著扩张了纪检监察权力的边界，因此必须有合适的监督制约机制与之配套，规范党和国家监督权的运行，确保“党之利器、国之利器”不至失序失控。具有中国政治特色的纪检监察合署体制兼有“政党—国家”两重属性，这使得对其进行监督制约的制度设计和实践，成为一项需要统筹考虑多维关系的复杂工作。党中央在深化纪检监察体制改革中，进行了通盘规划并做出有效制度安排，构建起以党内监督为主，多主体各有侧重的监督制约制度框架。在“以党领政”体制下，对纪检监察机关的监督制约机制的安排必然有所侧重。
首先，党内监督是主要方面。其中，党中央的监督是组织内控的结构性要求是最高监督，最为关键。纪检监察机关自我监督既是接受中央集中统一领导和对中央负责的具体体现，也反映了纪检监察机关对自身建设的高度自觉。党中央监督的优势在于最高权威性。由于“中央集权制”组织的自我监督高度依赖权力顶端的政治领袖的觉悟与决断——建立在高度的政治责任感之上的自我约束和运用权力的审慎态度。然而这种元动力本质上是非制度化的。纪检监察系统自我监督的优势在于，一是中央纪委国家监委的权威性；二是信息的对称性。局限性也很明显，一是监督成效取决于监督者的决心和态度，自我监督往往是一把双刃剑；二是自上而下的监督，无法覆盖权力顶层。[30]
其次，国家权力结构中，国家机关按宪法法律规定各司其职、相互监督，是不可或缺的法定功能。人大常委会监督、检察机关监督优势，一是在于权力法定；二是在专业能力、信息获取方面具有制度性保障。局限性在于监督动力不足，二者在创新监督制约模式与方法等方面没有展现出明确的主动意愿。
第三，社会监督方式方法有限，具有参与和象征意义，但实际作用比较有限，是重要补充。历届特约（邀）监察员中的专家学者往往把工作重点放在一些政策问题的调研上，为监察机关提供专业咨询、出谋划策。此外，特约监察员的产生方式是否能使其具有积极的监督意愿和动力也需要探讨。从性质上看，我们可以将特约监察员监督作为“群众监督”的代表机制。一般来看，个体对于组织进行监督是很困难的，尤其是监督一个位高权重的强力组织，几乎是“不可能的任务”。这也是本文没有将“群众监督”单列分析的原因。新时代以来，纪检监察系统运用媒体进行“窗口指导”开展自我监督已常态化，但鲜见系统外媒体对检监察机关监督的案例。
以党内监督为主，多主体各有侧重的监督制约制度框架，从结构上看与中国特色社会主义政治体制是对应的；与“以党领政”的核心逻辑是一致的，反映了“党要管党”、“全面从严治党”的高度自觉；与“全面依法治国”指导思想是一致的，反映了对党章和党内法规，宪法和相关法律的遵循。从关系上看，在党和国家监督实践关涉的各利益相关者（Stakeholder）[31]中，蕴含着从“影响”、“参与”到“共同治理”的内在逻辑关系[32]。中国共产党所秉持的人民至上，没有自己特殊利益的超然立场[[46]]，使其能够统合“政治监督—相互监督”相关者的利益，是中央集中统一领导的具体体现。
（一）监督制约制度框架已经形成并保持稳定
监督制约纪检监察机关的议题的是伴随着纪检监察体制改革进程的深化而逐渐发酵并进入到学界和公众视野的。换句话说，监督制约纪检监察机关制度是纪检监察制度改革的衍生品并与之相适应。因此，对于该制度的观察与分析要放在新时代以来深化纪检监察制度改革的大背景下进行。
改革开放以来，纪检监察制度变迁呈现出明显的间断平衡性特征（Punctuated Equilibrium）[33]。纪检监察制度变迁的内在逻辑是连续的，但在“关键期”（Conjuncture）[34]受内外部因素的影响，使制度产生阶跃式变化。关键时期不是指瞬间发生的事件，而是一段相对较短的期间，当时行动者所作的选择对于后续的结果具有较强的决定性[[47]]。党的十八大时期，党中央主导的纪检监察“三项改革”[35]完成了基础建构。因此，党的十九大时期——以国家监察委员会的成立为起点——是监督制约纪检监察制度建构的“关键期”。制度发展初期的路径选择会对未来产生关键性影响。决策者一旦做出选择，其后的发展路径就被锁定，制度必然沿着此时确定的大方向不断向前延伸、自我强化。国家监委成立至今的四年是建构监督制约纪检监察机关体制机制的“关键期”。这一时期建构起的党内监督为主，多主体各有侧重制度框架已趋近稳定，为未来具体模式的探索框定出了一个较为明确的范围。
（二）监督制约具体模式仍需探索并不断充实
党的十九大时期，监督制约纪检监察机关模式的一系列探索与实践，为规范监督权运行提供了切实可行的解决方案。未来监督制约模式还需进一步探索，方式方法还有进一步调适的空间，但总体上不会突破现有制度框架。现有的监督制约机制中，只有党内监督的两种模式齐备“能力、信息、资源、问责”四项条件，其他模式在监督条件上各有缺项。尤其是“问责”条件的缺项，使其监督缺少了刚性约束。中国式问责本质上是一种内部责任追究制度，具有“上问下责”特征，而不是平行的诘问。因此，党中央可以对中央纪委国家监委问责，纪委监委系统内可以实行问责，但系统外的监督制约主体无法对纪检监察机关问责。一些学者就此提出了比较具体的改进建议：加强人大监督方面，可以在法定职责内对法律未明确规定的问题进行监督探索，还可以通过加强对检察机关的监督，倒逼其加强对监委的监督。[15]加强检察监督方面，可以通过强化立案监督，防止选择性执法；强化调查监督，规范使用强制措施[18]；在监委留置场所设立派驻检察室，落实调取核实证据制度；严格适用非法证据排除规则；赋予检察机关留置审批权、留置期间审查权；对监察人员职务犯罪的侦查权等[17]。加强特约监察员监督方面，可以通过加强独立性[[48]]、搭建形式多样的活动平台等方式[[49]]，改进当前存在的职责不明、边界不清、渠道不通、合力不足等问题[[50]]。还有学者提出加强监察信息公开，保障律师在监察调查中依法执业的权利等建议。[5]当然，纪检监察机关应以“打铁还需自身硬”的政治自觉，不断强化自身权力监督制约。一是牢固树立法治、程序、证据意识，严格依纪依法合规开展工作。二是贯彻落实《关于加强新时代纪检监察干部监督工作的意见》，落实“一岗双责”，开展“一案双查”，聚焦“关键少数”，对执纪（法）违纪（法）者坚决“零容忍”。三是定期更新纪检监察干部廉政信息，研判风险点、排查问题线索。在可预见的未来，监督制约纪检监察机关的具体模式仍会向前探索并不断充实，但总体上会在十九大时期建构的制度框架中不断调适。
在权力的分散与集中、平衡与效率之间如何取舍？一直以来是困扰政治制度设计者的难题。因为“监控监督者”这个问题还没有令人满意的解决办法。[[51]]对纪检监察机关的监督制约应当遵循有利于党风廉政建设和反腐败斗争大局；有利于监督权依规依法独立行使；依规依法制约与监督；党内监督、国家制约与社会监督并重；内、外部监督制约相结合的原则；并依据不同主体，采取不同方式和程序。我们期待今后党中央的监督制约能够更加完善，纪检监察机关的自我监督能够进一步健全；纪检监察机关能够更加主动地接受外部监督，确保监督执纪执法权始终在制度的笼子里规范有序运行。因为，对纪检监察机关的有效监督制约将使其更具权威和公信力。
原载《治理现代化研究》2021年第6期
[①] 基金号：2019年国家社会科学基金项目“深化党的纪律检查体制改革的理论与方案研究”（19BDJ018），2021年四川师范大学党内法规研究中心委托项目“纪检监察干部教育培训制度研究”（2021scdg01）
[②] 王冠（1980-），男，博士，中国纪检监察学院高级经济师。研究方向为反腐倡廉、干部教育培训等。
[③] 任建明（1965-），男，博士，教授，博士生导师，北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任。研究方向为政府管理、反腐倡廉、公共组织领导等。
[④] 根据反腐败机构的数量，将各国的反腐败体制划分为“单头模式”、“多头模式”的方式为学界普遍采用。参见任建明,张君翼.中国反腐败机构改革研究——基于中国香港和中国内地间的比较[J].北京航空航天大学学报（社会科学版）.2016年第1期.第1-8页.过勇,潘春玲,宋伟.“十八大”以来我国纪检监察机关的改革路径及成效分析[J].国家行政学院学报.2018年第5期.第87-92页.
[⑤] 目前，在行文中对纪委监委的监督制约机制有不同的表述，如“监督纪委”、“自身监督”、“自我监督”、“对监察权监督制约”、“对监委监督制约”等，其核心意涵基本一致，即对纪检监察机关、纪检监察权及纪检监察干部的监督和制约。为避免歧义、明确指向，本文暂使用“监督制约纪检监察机关”表述。一是“监督制约”既包含内部监督、外部监督，也包含纵向组织监督、横向权力制约；二是“纪检监察机关”包含组织、权力及人员。
[⑥] 2016年11月，中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。
[⑦] 《中国共产党章程》（中国共产党第十九次全国代表大会部分修改，2017年10月24日通过）：党的地方各级纪律检查委员会…在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。上级党的纪律检查委员会加强对下级纪律检查委员会的领导。此次修改明确纪委双重领导体制中“委—地关系”主次，强化了纪委系统内的垂直领导。
[⑧] 《中华人民共和国监察法》（2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过，中华人民共和国主席令第3号）：第十条国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。
[⑨] 《中国共产党章程》（2017年10月24日中国共产党第十九次全国代表大会部分修改）：总纲。第五，坚持从严管党治党。强化管党治党主体责任和监督责任，加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督体系。第二章党的组织制度。第十条党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。党的民主集中制的基本原则是：（一）党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。（四）党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见…上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。
[⑩] 《中国共产党党内监督条例》（2016 年 10 月 27 日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过）第二章党的中央组织的监督。第十条党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内监督工作。第十一条中央政治局、中央政治局常务委员会定期…听取中央纪律检查委员会常务委员会工作汇报…
[11] 《中华人民共和国宪法》（2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正）：第三条中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。第六十七条全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（六）监督国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。第一百二十七条监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。
[12] 将检察权定义为司法权的依据是《中华人民共和国宪法》。《宪法》第三章国家机构，将人民法院和人民检察院一同，与全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、监察委员会等国家机关并列。
[13] 1987年10月25日，党的十三大报告正式提出“舆论监督”，由此成为媒体监督的官方表述。参见《沿着有中国特色的社会主义道路前进——赵紫阳在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》：要通过各种现代化的新闻和宣传工具，增加对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督的作用，支持群众批评工作中的缺点错误，反对官僚主义，同各种不正之风作斗争。
[14] 学界普遍认同“问责”是一个外来词汇。国内最初普遍将Accountability和Responsibility都翻译成“责任”。事实上，二者意思相差很大。参见宋涛.行政问责概念及内涵辨析[J].深圳大学学报（社会科学版）.2005年第2期.第42-46页.海伍德（Andrew Heywood）认为，问责（Accountability）是政府责任（Responsibility）的一个方面，意味着有更高的权威存在，个人或组织从属于它并受它控制。参见安德鲁·海伍德.政治学的思维方式.[M].北京：中国人民大学出版社.2017年.第293页.
[15] 美国众议院议长蒂普·奥尼尔（Tip O’Neil）的一句话，原文是“All the politics is local.”
[16] 当前，国家法律法规对“行政问责”没有统一解释，一些中央文件亦并未对“行政问责制度”的内涵进行充分解释。行政问责制指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。作为一个系统的吏治规范，它既是一个实体规范，也是一个程序规范。我国的“行政问责制”可以理解为一般意义上的“政府问责制”，是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制机制。
[17] 《中国共产党问责条例》（2016）是规范党的问责工作的基础性法规，其定义“党的问责工作是由党组织按照职责权限，追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任。”修订后的《中国共产党问责条例》（2019）表述方式有所不同，但核心意涵是一致的。
[18] 《中华人民共和国监察法》（2018）是规范国家监察工作的基础性、统领性法律。监察法明确赋予监察机关问责权，但规定较为原则，并未对“监察问责”的主体、对象、事项、方式、程序和后果等细化规定。监察问责是对党内问责的重要补充，使得问责实现全覆盖。
[19] 中国共产党中央委员会工作条例（2020年9月28日中共中央政治局会议审议批准，2020年9月30日中共中央发布）：第三章领导体制。第十二条 在党中央领导下，中央纪律检查委员会（国家监察委员会）履行党的最高纪律检查机关（国家最高监察机关）职责。第四章领导职权 。第十四条在党的全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，行使以下职权：（一）……讨论…中央纪律检查委员会向全国代表大会的报告……（二）……批准中央纪律检查委员会全体会议选举产生的常务委员会和书记、副书记；增选、增补中央领导机构成员……第十六条中央政治局常务委员会贯彻执行全国代表大会和中央委员会的决议、决定，组织实施中央政治局制定的方针政策，行使以下职权：（五）听取……中央纪律检查委员会（国家监察委员会）……的工作汇报。
[20] 《中国共产党章程》（中国共产党第十九次全国代表大会部分修改，2017年10月24日通过）仅对中央总委员会书记、中央军委主席的领导地位进行了规定。第三章党的中央组织，第二十三条，中央委员会总书记负责召集中央政治局会议和中央政治局常务委员会会议，并主持中央书记处工作。...中央军事委员会实行主席负责制。
[21] 《中国共产党章程》（中国共产党第十九次全国代表大会部分修改，2017年10月24日通过）：第二章党的组织制度。第十条（五）党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。
[22] 《党的纪律检查体制改革实施方案》（2014年6月30日）：要推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，落实查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记提名和考察以上级纪委会同组织部门为主，强化上级纪委对下级纪委的领导。
[23] “三为主”是指，对派驻机构的主要干部提名考察、查办案件、对派驻机构的考核以上级纪委为主。
[24] 将检察权定义为司法权的依据是《中华人民共和国宪法》。《宪法》第三章国家机构，将人民法院和人民检察院一同，与全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、中央军事委员会、监察委员会等国家机关并列。
[25]2018年3月13日，十三届全国人大一次会议第四次全体会议表决通过了大会关于设立十三届全国人大专门委员会的决定，决定设立10个专门委员会：民族委员会、宪法和法律委员会、监察和司法委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会、社会建设委员会。
[26] 在一些监督实践中对权力制约向下延伸做了限制性规定。如照此限定，权力制约仅限于同级间，而不是像组织监督向下延伸。
[27] 《中华人民共和国监察法》：第五十三条各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序，就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。
[28] 中国共产党在革命过程中形成了“党指挥枪”的重要原则和传统，因此全国人大及其常委会监督中央军委的方式与此类似。
[29] 《人民检察院刑事诉讼规则》（2019年12月2日最高人民检察院第十三届检察委员会第二十八次会议通过，自2019年12月30日起施行）对监察机关与检察机关的办案程序衔接做了原则规定。
[30] 在分析组织监督时，一个重要的分类方法是把政治权力体系划分为顶层权力和顶层以下权力。顶层权力是指居于政治权力体系最顶端部分的权力，例如中央政治局及其成员的权力；或更集中。
[31] 利益相关者是指，能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体。参见Freeman, R. Edward. Strategic Management: A Stakeholder Approach[M].Pitman Publishing Inc, 1984.[美]弗里曼.王彦华,梁豪译.战略管理：利益相关者方法[M].上海：译文出版社.2006年.第29-32页.
[32] 利益相关者理论产生以来，先后出现了三个里程碑式的概念——“利益相关者影响”、“利益相关者参与”、“利益相关者共同治理”——标志着理论发展的方向和创新，并使之成为一种普适性的制度分析框架。参见王身余.从“影响”、“参与”到“共同治理”——利益相关者理论发展的历史跨越及其启示[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版).2008(6):28-35.约翰·克莱顿·托马斯.孙柏英等译.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].北京：中国人民大学出版社.2004年.第6-13页.
[33] 间断平衡性特征（Punctuated Equilibrium）最初是关于生物进化的突变理论。1972年由古尔德（Stephen Jay Gould,1941-2002）和埃尔德里奇（Niles Eldredge,1943-）在《间断平衡:代替种系发生渐进主义》中提出。强调生物的进化是渐变与突变、连续与间断的统一。参见大辞海编辑委员会：《大辞海（哲学）》，上海辞书出版社，2009，第737页。
[34] 杨光斌认为制度变迁中有常规时期和关键时期之分，而常规的制度变迁样式都是由关键时期所确立的制度而决定的。参见杨光斌.诺斯制度变迁理论的贡献与问题[J].华中师范大学学报（人文社会科学版）.2007年第3期.第30-37页.
[35] 纪检监察“三项改革”是指，党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革、纪检监察机构改革。参见刘硕.持续深化“三项改革”推动纪检监察工作高质量发展（内部材料）[Z].
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原载《治理现代化研究》2021年第6期
本公众号作者李雪勤，曾供职于中央纪委、中央办公厅、中央巡视组，现为中国纪检监察学院客座教授、中国社会科学院中国廉政研究中心副理事长。曾经出版《新中国反腐败通鉴》《中国拒绝腐败》《民主与改革》《探索与辉煌》《中国共产党纪律检查工作60年》《中国共产党执政以来反腐倡廉思想研究》等著作。
