深化低保城乡统筹 构建社会救助发展新格局

发布时间: 2021年10月29日 来源: “中国民政”公众号
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 社会救助城乡统筹发展是中央建立健全城乡融合发展体制机制的重要组成部分,是适应我国城镇化进程、落实新型城镇化总体部署的必然要求,也是破解城乡二元结构、推进基本公共服务均等化的重要举措。

  近年来,社会救助城乡统筹正逐步融入地方经济社会发展之中,各地在有序推进城乡并轨同时,着力建立更具包容性、创新性和发展性的社会救助体系,为强化社会救助兜底保障、推动公共服务共建共享、提升城乡社会治理能力等做出了卓有成效的尝试。


江西

以救助制度一体化助推

公共服务均等化

  近年来,江西省持续加大社会救助投入,推进社会救助制度城乡统筹,基本实现城乡救助服务均等化,建立了城乡统筹、资源融合、分层分类的综合救助体系。

一、突出集成一体化,制度构建“一张网”

  在全力抓好农村脱贫攻坚、乡村振兴的同时,同步推进城镇贫困群众脱贫解困,健全扶弱助困长效机制。
  一是经济状况评估一体覆盖。省民政、统计等部门联合制定社会救助家庭经济状况评估办法,制修订了低保操作规程、特困人员认定实施细则、支出型困难家庭认定办法等,明确家庭收入、财产、支出评估计算方法,统一适用于城乡救助对象,贯穿于审核确认和动态管理全过程。
  二是救助措施一体适用。将脱贫攻坚中针对农村救助对象的基本医疗保险、大病保险、医疗救助、社会保险、助保贷款、就业援助、临时救助、水电减免等政策,全部拓展覆盖至城镇救助对象,将城镇救助对象家庭上学子女参照农村扶贫标准,纳入国家“奖、助、贷、勤、减、免”学生资助体系,促进城乡合理流动。对急难型临时救助取消户籍限制,由急难发生地统一实施临时救助。
  三是照料服务一体实施。对有意愿的9500余名农村生活不能自理的特困人员与城镇特困人员一并集中到县城福利院,委托专业机构统一照护,生活质量大大提升。大力发展服务型救助,82%的县(市、区)已采取政府购买服务方式引入第三方机构,对城乡救助对象中的特殊困难群体统一开展资源链接、探视巡访、照料护理等服务。

二、聚焦精准分层次,对象管理“一把尺”

  坚持系统观念,在适当考虑城乡差异的基础上,统一城乡救助对象认定管理标准。
  一是统一审核确认。按照“放管服”要求,将社会救助审核确认权限全部下放至乡镇(街道)审核确认,统一城乡认定条件、申请材料(一证一书)和审核确认程序。开通社会救助“支付宝”“赣服通”移动端申请,同步推进电子授权服务,进城转移人口可实现救助申请“掌上办”“随地办”“不见面办”,保障受助及时。对实施易地扶贫搬迁至城镇地区的或者在城镇居住超过一年、无承包土地、不具备参加集体经济收益分配资格,经核查符合条件的救助对象,纳入当地特困或低保。
  二是统一比对监测。建立低收入人口动态监测库,以城乡低保、特困人员、低保边缘家庭、支出型困难家庭人口数据为基础,分级分类汇聚教育、人社、住建、医保等部门专项救助信息以及工会、残联等单位掌握的困难群众信息,定期开展比对监测,为相关政府部门和社会组织开展精准帮扶提供数据支撑。2021年以来已新增认定城乡低保边缘、支出型困难家庭对象5.4万人,共有312万低收入人口纳入动态监测范围。
  三是统一信用监管。将社会救助对象统一纳入社会救助信用体系监管,对较重和严重失信人员,省市县三级推送至信用中国网络平台,进行黑榜曝光,接受社会监督。同时推送至公安、交通、市场监管、税务、银保监、人民银行等部门,依法限制失信人员相关行为。截至目前,已对12名较重及严重失信对象实施惩戒。对于守信对象,其家庭一旦遇困从优从快实施救助,对低保对象增加延退期限,对有需要的对象优先入住公办养老机构、提供保障性住房、开展就业援助服务、纳入节假日走访慰问等。

三、坚持适度可持续,标准设定“一盘棋”

  坚持整体推进和重点突破相结合,综合考虑居民人均消费支出和可支配收入等因素,注重与最低工资、失业保险等政策有效衔接,合理制定救助标准并建立动态调整机制。

  一是保持总体均衡。省政府连续15年将社会救助提标提补纳入民生工程,确定省级最低指导标准。农村低保标准年均增长比例(14.4%)按照略高于城市标准(10%)设定,特困人员救助供养标准按照不低于低保标准1.3倍确定,逐步实现城乡统一。

  二是锚定重点突破。对农村特困失能、半失能人员救助供养标准统一按城市标准执行,达到每人每月995元,惠及农村特困失能、半失能人员1.8万人。对特困失能、半失能人员不区分城乡分别按照不低于最低工资标准的80%、20%,对特困自理人员按照重度残疾人护理补贴标准发放照料护理补贴。

  三是强化试点引领。发挥省会城市标杆引领作用,选择南昌市开展社会救助标准城乡统一试点。2021年,南昌市城乡低保标准和人均补差水平统一提高到每人每月795元、500元,城乡特困人员供养标准统一提高到每人每月1035元,农村低保标准和人均补差水平、农村特困供养标准增幅均超过50%,率先实现全辖区城乡统一。

广西南宁

精准发力推进社会救助

城乡统筹

  近年来,广西壮族自治区南宁市将社会救助制度建设融入地方经济发展之中,在有序推进实现城乡统筹并轨的同时,着力建立更积极、更具发展潜力的社会救助体系,为实现城乡居民公共服务均等化做出了卓有成效的尝试。

一、完善社会救助制度,推动低保“概念”城乡一体

  最低生活保障制度被作为促进社会公正公平的一项重要基本生活制度安排,取得了显著的发展,实现了“保民生、促公平”的基本功能。然而,受城乡二元结构的制约,低保在城市和农村的发展水平存在着比较大的差距,特别是难以对流动贫困人口的基本生活给予有效保障。低保制度以户籍身份界定,且以行政区域为主,一些夫妻双方分属于城市和农村户籍的“半边户”没有纳入同城救助体系,在遇到困难时,容易遭遇城乡社会救助“两不搭”窘境。这就使得加快统筹城乡社会救助体系,完善低保制度,推动低保城乡一体化显得尤为重要。按照“兜底线、织密网、建机制”和“统筹城乡社会救助体系,完善最低生活保障制度”总体要求,南宁市在重点完善政策制度上狠下功夫。从2017年起,在低保制度上就不再区分城市、农村的概念,实现了低保概念的城乡一体。在户籍界定上淡化概念,允许外来户籍人口在常住地申请低保。在低保政策的准入认定上,城市、农村一视同仁,打破低保制度的城乡二元结构,有效推进社会公共服务均等化进程。在保障标准上逐步缩小差距,截至目前,南宁市农村低保标准占城市低保标准的58%,基本与当地的财力和经济发展水平相适应,今后还将逐年缩小差距,到2025年力争农村低保标准达到城市低保标准的75%以上,不断增强获得感和幸福感。

二、打破户籍“壁垒”,消除地区“隔阂”

  去年,南宁市被民政部确定为“居住地申办低保等社会救助试点”地区之一。今年1月,南宁市政府出台《开展居住地申办低保等社会救助试点工作方案》,在广西全区率先实现社会救助常住地申领、全“城”通办。只要出具在南宁市辖区范围内长期居住的有关证明材料(如南宁市居住证、劳务合同、住房租赁合同等),即可自主申办社会救助业务,在全市区域内彻底打破了申办社会救助的地区“隔阂”和户籍“壁垒”,进一步提高社会救助工作便民、惠民服务水平。同时,南宁市积极协调相关社会救助主管部门,对非本市户籍的低保对象实现身份互认,让在南宁居住享受低保的非本市户籍对象,也能够在居住地享受到医疗救助、教育救助和住房救助,进一步推进救助资源统筹,提高综合救助“含金量”。
  居住地申办低保等社会救助工作的实施,打破长期以来的户籍限制和区域隔阂,为困难群众就近、及时申请救助,提供了极大便利。截至2021年8月31日,南宁市在居住地纳入低保的非本地户籍人口有8221人,累计发放低保金2997.27万元。这一举措,不仅保障了非本地户籍人员基本生活权益,还有效的推动了公共服务共建共享,使社会救助兜底保障和社会稳定“减压阀”的作用更加彰显,提高了困难群众归属感、幸福感、获得感、安全感。对促进人口流动、维护社会稳定,优化营商环境,推动城市社会治理能力进步也发挥了重要的积极作用。

三、城乡低保分档补助,逐步缩小城乡差距

  南宁市的城市低保从2003年以来一直采取补差的方式进行发放,至今沿用了近18年之久。之前居民的收入来源相对单一,收入核算相对简单。但随着经济社会的飞速发展,各种各样的就业方式层出不穷,例如网约车服务和送餐服务的收入不固定也难以获取,增加了收入核算的难度,随之而来的是低保金补差计算难度越来越大。为了破解这一难题,今年7月,南宁市将城市低保由补差发放改为分档发放,将城市低保根据对象困难类型、困难程度,分为A1、A2、B1、B2、C1、C2三类六档,其中,B2、C1、C2三个档次与现行农村低保补助标准衔接统一,进一步减少低保工作的城乡差异,为开展居住地申办低保等社会救助改革提供了便利,同时也为进一步探索推进城乡低保标准一体化奠定了坚实的基础。

四、以救助服务均等化,促进城乡统筹发展

  多年来,农村公共服务发展滞后,社会保障体系不够完善,城乡发展不平衡,义务教育、基本医疗、社会保障、就业培训、廉租房等关系群众切身利益的问题较为突出。这些问题大都同基本公共服务缺失和失衡有关,亟需通过逐步实现基本公共服务均等化来加以解决。实现公共服务均等化目标的重点和难点在农村,实施基本公共服务均等化的突破口也在农村。推进社会救助制度城乡统筹,加快实现城乡救助服务均等化,能顺应农业转移人口市民化进程,及时对符合条件的农业转移人口提供相应救助帮扶。为此,南宁市通过召开困难群众基本生活保障工作领导小组联席会议,协调医保、住房、教育等部门,对在居住地申请低保的农业转移人口,给予与市民同等的教育救助、住房救助、医疗救助,使城市居民、农村居民享受救助无差异,基本实现了社会救助服务均等化。

陕西榆林榆阳区

以科学测算破解城乡低保

二元分制

  陕西省榆林市榆阳区农业人口占比多、城乡居民收入差异大、南北发展不平衡,在2020年被民政部确定为低保制度城乡统筹发展试点。榆阳区民政局大胆创新、科学谋划,在收集大量数据资料和充分调研论证的基础上,测算制定了合理体现城乡差异的统一低保标准体系,运用统计指标通过合理推定的方式破解了农业收入核算难题,从而实现了对象认定、补助方式和管理机制的全面城乡统筹。并在此基础上将试点经验进一步延伸,探索建立了分层分类、统筹城乡的低收入人口常态化救助帮扶机制,与防返贫动态监测机制形成了无缝衔接,进一步缩小了基本民生保障领域的城乡差距、促进了实现共同富裕的进程。

一、主要做法

  (一)在统一的标准体系下合理体现城乡差异。榆阳区农业人口占比57%,城乡居民人均可支配收入相差56%,为准确掌握各收入阶层城乡居民生活水平的真实差异,榆阳区民政局组织进行了1%人口的随机抽样调查,按收入水平5等分分组对比分析发现,中低和最低两组收入水平的城乡居民消费支出中,衣着、居住、交通、通讯、医疗、教育等非食品必需支出相差在21%左右,但食品支出差距超过了50%,主要原因一是农民有部分自产食品未计算在内,二是现金收入低导致的食品消费意愿低。根据中国居民膳食宝塔结合分组恩格尔系数等指标测算,榆阳区合理膳食结构下满足营养需求的食品支出应在每人每月321元~492元之间,低保标准可取值范围应在每人每月695元~1136元之间,低保标准的真实城乡差异应当在20%左右。榆阳区结合区情实际,决定以每人每月740元做为基础标准,居住在农村范围内下浮10%适用,居住在城镇范围内上浮10%适用,实现了统一标准体系下的城乡有别。

  (二)在统一的认定规则下解决南北农村差异。榆阳区北部农村人均耕地多且灌溉条件好,以玉米为主的农作物主要作为饲料用于羊只养殖,但在收割和出栏前,无论按照既有财产还是预期收入核算都不合理;南部农村人均耕地少且大部分为梯田旱地,主要作物以糜、黍和各种豆类杂粮为主,种植面积小,地块不规则,收入核算非常困难,因此长期以来农村低保对象认定主要依靠村级民主评议判断大致收入水平,再分成几个档次核算补助。榆阳区民政局综合运用耕地分类规范和统计年鉴中各类农作物和畜产品的面积、种类、平均价格、生产者价格指数、生产资料价格指数等指标,推算出了各类耕地和牲畜的单位净收益。进行农业收入核算时,根据申请人拥有的耕地、牲畜种类和数量,就能快速合理推算出应得种植养殖收入,而无需考虑作物种类面积和牲畜出栏存栏状态。推算结果经过大量实例验证和经验值调查,均与实际接近,可以被普遍接受,且形成了勤劳受益、懒惰吃亏的正面导向。由于收入核算简单高效而且结果清晰,有农业收入的低保对象不再依靠评议也不再分档,而是按照核算结果据实补差。

  (三)在统一的经办程序下完成城乡协同管理。榆阳区农业人口中有超过一半脱离了农业生产长期在城区居住生活,低保城乡二元体制下,进城农民遭遇生活困难只能回户籍地镇办申请,户籍地因生活状况调查和动态管理困难往往不会确认,即便确认纳入保障也只能适用户籍地的农村标准,形成了“既管不上,又管不好”的一个夹心层。区民政局全面推行按居住地受理和管理,户籍地、就业地按照统一规则核算涉农和就业收入,形成了各负其责、共同确认的城乡协同管理机制。通过升级业务系统实现了居住地、户籍地、就业地、义务人、信息核对各个环节同步并行、掌上办理和实时反馈,极大地提高了认定效率;联合纪检监察部门制定了经办人员尽职免责、失职问责的具体规定,最大程度上避免了城乡协同管理中“怕担责不作为”和“徇私情乱作为”的风险;联合发展改革部门明确了申请人守信激励、失信惩戒的具体条款,有效约束了申请人蓄意虚报瞒报和扰乱工作秩序的不当行为。

二、主要成效

  (一)延伸试点经验,实现低收入人口全面统筹。低保制度城乡统筹后,低保边缘家庭和支出型困难家庭等低收入人口同样需要城乡统筹。榆阳区民政局经过广泛调研论证,决定以低保基础标准的1.5倍作为城乡统一的低保边缘家庭收入认定线、以上年当地居民人均可支配收入作为城乡统一的支出型困难家庭收入认定线,形成了层次分明、城乡统筹的低收入人口结构划分,并推动将各类救助帮扶政策向所有低收入人口延伸覆盖,且不分户籍城乡普遍适用。其中低保边缘家庭按照与低保对象相当或略低的水平结合实际需求给予相应的专项救助帮扶,支出型困难家庭主要通过医疗、教育或临时救助缓解支出负担。

  (二)资金变化可控、城乡普遍受益。低保制度城乡统筹后,居住在农村范围内适用的标准从原农村低保5000元/年提高到8000元/年,虽然增幅达到了60%,但补助资金实际上没有大幅增加,主要由于耕地数量按照合理推定原则计入收入后会抵减一部分补差支出,据实补差比分档补差在同等情况下支出总额更低。同时,各项救助帮扶政策全面覆盖低保边缘家庭也缓解了一部分低保制度压力。此外,居住在城区范围的低保对象补助水平可以通过上浮10%同步受益,统筹后的低保边缘家庭收入线达到了上年农村居民人均可支配收入16628元的80%左右,中低收入水平的农村居民成为最大受益者。

  (三)巩固脱贫成果、形成有效衔接。统筹后的低保标准全面覆盖了防返贫监测标准6000元/年,有力地巩固了脱贫攻坚成果。防返贫监测系统内的存量对象分别按照收入水平纳入各个低收入人口阶层,新出现困难群众则首先进行低收入人口审核确认,防返贫监测从低收入人口确认结果中选择符合条件的对象进行综合帮扶,不再单独或重复识别,避免了认定口径不一致带来的冲突,从而实现了与乡村振兴防返贫机制的无缝衔接。

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